变迁中的基层治理资源及其治理绩效

发稿时间:2014年06月17日 09:08发布者:管理员浏览次数:

变迁中的基层治理资源及其治理绩效

——基于鄂西南河村黑地的分析

狄金华 钟涨宝

摘要:本文以鄂西南河村的经验材料为基础,以河村黑地产生与演变为基点,展开了对乡村社会治理变迁的研究,分析了基层政府同乡村社会的互动,以此为基础探寻村庄社区内部的治理逻辑。研究结果表明,黑地的产生是科层制留给乡土社会实践空间以及农户自我拓展生存资源以及村组干部摆平社区内部关系等多种因素形塑出来的结果。对于黑地的存在与分配,乡镇政权以默认的方式视而不见,其赋予村组干部行为的自主性,促使了村组干部在缺乏其它软性的价值规范的治理手段的情况下,将土地本身作为一种治理手段,黑地就是在这一过程中被不断地再生产和分配。

关键词:黑地 治理 变迁 黑地政治

本文以一个村庄黑地的产生与演绎为线索,探讨新中国成立以降乡村治理资源的演变。本文将主要集中分析黑地作为乡村社会重要的资源,其在村组内部的分配与使用情况,特别是黑地的形成、分配以及在农民公平观变迁过程中黑地对村庄治理的影响。由于研究将考察的焦点集中在黑地,试图以黑地为基点展开对乡村社会治理资源的研究,并以此展现村庄社区内部的治理逻辑,进而勾画出基层治理的实践形态,这使得本文在以下方面有可能区别于以往的研究。即对中国乡村社会治理的研究从抽象的价值观转向具体、实在的物质基础考虑,呈现乡村社会内部实际的、可动员的治理资源与治理手段。如此,乡村社会的治理不再单是基于抽象的乡村礼俗或情面法则的行为实践,同时亦是立足于具体社会资源的摆平与治理术的动员、使用。本文将以黑地的形成、调剂为线索,透视农民的公平观与村社伦理,以及在此基础上形成的乡村社会的治理形态,由此所呈现出来的乡村社会治理形态不只是基于规则、规范的自发实践,亦是不同利益、力量之间的博弈与权衡。

一、探讨的问题:乡村社会的治理资源

对于中国传统乡村社会的治理,费孝通认为应该关注中国与西方社会的治理差异。在《乡土重建》一书中,费孝通提出了“双轨政治”这一概念,认为中国传统的政治包含着“自上而下的中央集权专制体制”一轨和“由下而上的地方自治民主体制”一轨。(费孝通,1948:42-62)费孝通“双轨政治”的概念对后续者产生了深远影响,后续者大多有意无意地立足基层社会与上层社会的不同来探讨基层社会的治理机制与治理实践。这种努力投射在具体的研究实践中则表现为研究者聚焦于乡村社会的治理主体,探究乡村社会的治理形态与治理过程。从传统的中国士绅(张仲礼,2002;费正清,1994:104-107;)到近代的乡村经纪人(杜赞奇,2003)、地方名流(孔飞力,1990:4)与乡村精英(Joseph W. Esherick and Mary Backus Rankin,1990),再到当代的村组干部(徐勇,1997;吴毅,2002a),这些治理主体的角色与行为实践一直是乡村治理研究的重点与热点。

当国内外的研究者沉迷于中国农村基层治理领导权的探讨,并就士绅、地方精英、宗族以及国家代理人等不同治理主体展开争论时,一部分学者(李怀印,2003;张静,2006;黄宗智,2007)转而关注中国农村基层治理的规则。促使这种视角转向的重要原因则是研究者对乡村社会日常生活这一主题的关注。当研究者进入到日常生活中来耙梳秩序的产生机制时,“策略”与“实践”必然成为研究者无法忽视的议题,而规则则构成了这些行为策略与实践的核心命题。然,对治理规则分析背后本质上确蕴含着对治理资源的探究,因为治理的规则本身即是治理者运用的治理手段与工具,后者构成了治理者进行治理实践的合法性基础与治理资源。对于传统帝制时期中国社会的治理形式,学术界通常将其概括为“皇权不下县,县下唯乡绅”,即在中国传统的治理实践之中实行着“上层的正式的专制主义官僚机器,与底层的非正式的、‘听民自便’的自由放任治理实践相结合”(李怀印,2003:106)。费孝通(1998:50)认为在这种治理实践中维持乡土社会秩序的基础与准则是“礼俗”。礼俗作为乡土熟人社会之中公认的行为规范,“不需要有形的权力机构来维持”,其在日常生活之中即已内化成为村民的行为规范,即礼俗构成了传统时期乡村治理的治理资源。新中国成立之后,在革命的旗帜之下,传统的礼俗资源以及由此衍生的行为准则便不再具有合法性,取而代之的是革命意识形态规范和阶级斗争实践。在后总体性社会,依靠政治全能型强控制所实现的动员、汲取与监控在其基础消解、政权体系重新面对千家万户小农的情况下,已难以达到其此前的治理绩效(吴毅,2002b)。许多学者已经注意到,在后总体性社会时期,传统的情理法则被引入到乡村治理的实践之中,通过正式权力的非正式运作来实现乡村治理的目标(孙立平、郭于华,2000;吴毅,2007)。与此同时,伴随着乡村社会结构的转型,现代法制规则在乡村治理中的作用也随之扩大。随着农村社会流动的增加、就业的多样化、社会经济的分化、农民的异质性增加,村庄私人生活和公共生活发生了重大变化,家庭日益私密化,村民之间的陌生感增加(阎云翔,2006),由此也进一步加剧了村庄的半熟人社会化,村民对村庄共同体的依赖和认同下降,村庄内生权威生成的社会基础不断地遭到削弱,进而使得农民逐渐开始“迎法下乡”以维持村庄社区的秩序(董磊明,2008:22-23)。

纵观既有的乡村治理研究,研究者多关注抽象的价值观和行为准则对乡村治理的影响,认为乡村社会内部共享的礼俗准则以及法理权威是达致乡村社会治理的基础,却明显忽视了乡村治理中物质资源的动员、调配与使用。而就治理资源的构成而言,吉登斯(1998:14-17)早已指出,其至少应该包括以经济资源为主要特征的配置性资源(allocative resources)和以政治资源为主要特征的权威性资源(authoritative resources)两大类。既有的乡村治理研究由于忽视了治理实践中物质资源的动员、调配与使用,进而无法呈现在具体治理实践中的物质资源与技术手段。虽然有研究零星地提及分田到户以降乡村治理资源的萎缩,并将集体经济视为乡村治理资源的重要构成(罗兴佐,2004;李蓉蓉、张树峰,2008),但物质条件如何转化为有效的治理资源,以及这些治理资源如何形成、演变与动员这一系列甚为重要的问题却未见深入分析[1][①]。在这里,笔者将以黑地为切入点分析乡村治理中物质资源的调配与使用,探索作为治理资源的“黑地”在特定的时空场域之中是如何形成、如何分配调剂,其何以成为乡村治理的问题,又如何作为一种治理手段被用以摆平村组内部的关系和矛盾,以及这种摆平的实践效果如何。

本研究所使用的材料皆源自于笔者2009年在鄂西南楚南县河村[2][②]田野调研中所收集的资料,其中既包括对历任村组干部、普通村民的访谈,也包括在村委会档案室所收集到的土地管理的原始记录。河村隶属于河镇,后者地处两条河流的交汇处。在1949年之前,河镇因为河道运输的便利,一度商业兴隆,曾有“小汉口”的美誉。建国之后,由于两条河流上游河段多处拦河筑坝,兴建水库,致使水源被截;加之楚南县城铁路的通车以及全县境内公路网络的建设,使得河镇作为交通要塞的地位逐渐丧失,依托于交通而兴盛的河镇商业经济也日渐消退。目前,河镇已退回到以种植业为主的农业型乡镇。河村作为河镇辖区内的一个行政村,其地形属于丘陵和平原结合地带,由11个村民小组所组成,下辖农户595户,村庄共有土地总面积14498.7亩,耕地面积5287亩,其中水田4617亩。

二、黑地:学术研究的“贫乏区”还是“处女地”?

黑地主要是“未向政府投税并未取得政府合法证明文件之土地,及虽有政府合法证明文件,而在交纳公粮、公款、公柴中企图逃避与减少负担,而个别的或集体的隐匿之土地”(中共冀鲁豫边区党史工作组财经组,1989:641),通常这些土地的产出未计入缴纳公粮或税费的范围[3][③]。黑地在农村社会的存在并不限于当代[4][④],但与黑地在乡村社区之中广泛存在及其与乡村生活的密切关联相比,学术界对于黑地的关注与研究则显得尤为冷清和不足。究竟黑地是学术研究之中的尚未被开发的“处女地”,还是没有学术价值的“学术荒漠”,这成为笔者在展开黑地研究之前需要首先回应和阐发的问题。

目前学术界针对黑地的专题研究还几乎是空白,而在乡村社会研究中对黑地有所涉猎且较有代表性的文献主要有两篇,即是李怀印(2007)的《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》和朱晓阳(2006)的《黑地·病地·征地——滇池小村的地志与斯科特进路的问题》。李怀印以晚清河北省获鹿县衙门的案卷资料为基础,考察了黑地如何在国家的清查中被保留下来。李怀印的研究指出,造成这一局面的原因不仅有清代国家自身的治理理念,也有乡民和县衙门的阻止,同时由于自身利益的约束,衙门和地方政府也没有足够的动力去清查黑地。反思李怀印对清末民初黑地清查的研究,其试图在国家治理的宏大话语中来理解黑地的存在,这有助于呈现国家治理理念之下地方社会的治理形态,但黑地在其研究之中却明显缺乏村庄基础,即其未能在村庄的生活与语境中理解黑地的产生逻辑,以及黑地对村庄治理的实践意涵。

朱晓阳在《黑地·病地·征地——滇池小村的地志与斯科特进路的问题》的长文中基于滇池小村民族志调查的材料,对村庄之中“多出来的地”进行了探讨。朱晓阳将黑地的产生视为小村人同地方政府遵循礼尚往来互动的结果:小村人支持政府推动的“条田化”运动,政府则以默许黑地的产出不纳入农业税和其他费用来回报小村人的支持。在朱晓阳看来,小村“多出来的地”之存在和地方上对这些地的共识或默契表明:农民社会同国家的“视角”在基层社会存在着弥合与重叠。虽然朱晓阳有意识地规避以“互惠性”这种高概括性的解释框架来分析黑地的产生,但不甚遗憾的是,由于研究旨趣的原因,朱晓阳未能更深入地探讨“多出来的地”对于小村内部社会关系以及村庄治理的影响;相反,他将黑地的分析转向了对村庄生态环境的考察。

综观上述仅有的两篇代表性研究,“黑地”作为一个重要的研究对象已经开始呈现其在学术研究之中的价值,它无论是作为一种资源还是一种现象,其之于乡村社会都犹如投入水里的石子,石子沉水所激起的波纹荡漾起伏,水花相互激荡,呈现着乡村社会本身的复杂与美妙。黑地在中国农村持久而普遍的存在,这一隐秘在乡村生活之中的学术资源仍有待于研究者们深入挖掘。值得肯定的是,黑地作为社会科学研究中少有的“处女地”有着丰富的学术内涵和学术价值,将其置于村庄社区内部的生活与生产之中,厘清黑地产生的根源,分析黑地分配的规则以及对村庄治理的各种显功能、潜功能、正功能与负功能,将不仅有助于黑地问题本身的理解,还将进一步拓展对乡村社会,特别是乡村治理的研究。正是基于上述对“黑地”的认知与定位,笔者以鄂西南楚南县河村田野调研中所收集的资料为基础,展开了下文研究。

三、拓荒与瞒地:汇报的政治学与社区的经济学

李怀印(2003:106)考察了晚清和民国政府接连发起的黑地清查运动后发现,政府清查黑地的一个重要动力便是扩大税源、增强财力,而国家政权在地方政权中的影响力则是直接关系到黑地清查工作的成效。新中国成立之后,中央政府因面临着扩大税源的压力,于是在农村土改之后遂即展开了农村的查田定产工作。与以往任何一次清查黑地都不同的是,这次清查黑地取得了空前的成功。在1950年代初的农村土改以及土地复查中,楚南县推广了调查研究和“诉苦”的技术方式,这种考证化的调查研究与“诉苦”的散落民间(方慧容:2001:492),不仅重塑了村民对世界的感知,形塑了村庄社区内各种复杂的社会关系;而且打破了村庄社区一直庇护黑地的“权力文化网络”(杜赞奇,2003),使黑地在国家面前得以完全呈现。1952年10月楚南县完成土地清查定产工作,确定全县应纳税土地737800亩,核定常年粮食产量2167万公斤。

1953年初,河村开始建立互助组,这些互助组响应乡党委提出的“开荒增产”号召,积极地对村庄内的湖泊、坟地和荒地进行改造。这一时期,河村共计开荒约500余亩,但河村村干部实际的上报数字却只有200余亩。对此,河村一位老村干部解释说:

1953年左右,我们全村就开始开荒和改造湖田。我们这里属于粮食产区,以种水稻为主,水稻—油菜(大小麦)替换着种。那时提的口号是“簸箕大,扁担长,千斤菜,万斤粮”,我们一是要改造湖田、荒田做水田,另外又要开荒、平(抑)坟地种蔬菜。当时政府鼓励我们开荒,开荒的面积是由村自己往上报的。第一年我们开了100多亩(荒地),但我们只上报了60亩(荒地);第二年又开了150多亩(荒地),我们汇报了100亩(荒地)。当时政府有政策,开荒的地三年可以不交税,所以我们也就瞒了这些地,其中还有个原因就是(新)开的地产量不如原来的地,要是实报了,以后交税我们就吃亏了。(访谈记录HCHDZXG0902)

正像这位老干部所讲,村干部刻意隐瞒拓荒地的面积,不仅有瞒产的“狡黠”,同时亦有对村庄治理的现实考量。因为这些新开荒出来的“生地”在产量上无法同原有的“熟地”相比拟,且前者常常因为各种原因而减产。例如,河村通过改造湖滩而形成的新田由于地势较低,一旦遭遇连雨天,其地里的庄稼便会被淹。由于制度具有刚性——有多少面积的土地,就需要上缴多少粮食——因此,村干部为了消解制度刚性给村庄治理带来的不利,最有效的方式便是隐瞒一些土地——“你不是按面积来缴粮吗?既然我两亩生地的产量才能抵得上一亩生地的产量,那我汇报的时候就两亩报作一亩”。河村村干部隐瞒拓荒的面积事实上是在汇报自己的工作业绩(河村正在积极拓荒)和减轻税费带来压力二者之间寻求某种平衡。

在人民公社之前,河村拓荒和湖田改造是以村小组为单位就近展开的,其拓荒的土地是实实在在地汇报到了村干部手里,瞒报只是村干部基于交粮的压力而进行的策略性行为,这种策略行为随着人民公社制度的实行以及粮食定产制的实施而得到进一步的强化。

1958年中共中央《关于建立人民公社问题的决议》贯彻之后,公社化运动在全国范围内一哄而起,是年9月河村所属的河镇成立了大河人民公社,全镇实行“政社合一”的人民公社体制。河村成为大河人民公社下面的一个耕作区,几经调整后定型为大队。就在河村进入人民公社时,公社统计各村耕地,河村的村干部将村里的土地瞒报了近600亩。对于这一行为,时任村干部的赵某解释道:

在人民公社那会儿,公社说要上报村里的土地,我们几个村干部一商量,决定把村里的土地瞒个500-600亩后再向上汇报。不光我们村这样,各个村都一样,只不过是瞒多瞒少的问题。瞒地倒并不是因为我们村干部有什么私心,那时层层干部都要讲政绩,对于我们农村干部来讲,政绩就是讲粮食亩产超标。那会儿,我们这里的水稻还在种“691”的品种,按当时的正常年份,“691”亩产也就是600斤的量,但当时农业的“纲要”是亩产800斤,超过800斤的产量就是出了政绩,达不到800斤就是不合格。在这种情况下,我们只能瞒点(耕)地(面积),这样把(隐)瞒的那部分产量平摊到其他田亩上就可以达标,甚至还可能超标。(访谈记录HCHDZJH0907)

与极权主义研究范式(孙立平,1994)强调此一时期党和国家无所不在的权力以及强制性控制手段使用不同,河村这一时期“黑地”的生成过程则表明村庄虽然无法改变国家制定的不切实际的产量标准,但是他们却狡黠地拓展了自主空间:他们面对强大的国家,在不能改变结果的情况下,却通过改变规则来实现了国家利益同村庄利益的兼顾与协调,即他们通过隐瞒一定的土地,再将这些土地的产出平摊到其它土地上来实现粮食的“高产”。这种实践不仅使得国家总体控制之下农民自主空间的再创造;同时也避免了同强大国家的直接碰撞。彭柯(1998)曾富有洞见地指出了这一实践的核心,即在改革之前,中国人的社会生活被限制在一定特定的领域之内:行政化和社会结构;但是中国社会同其他社会一样,非正式的结构常常软化僵硬的边界,从而使得社会行动者追求个人目标和生存下去成为可能。高王凌(2006)的研究也发现,人民公社时期农民们通过“偷盗粮食”、“瞒产私分”、“借粮”等一系列的方式实现着对国家逻辑的抗衡。但与高王凌强调的瞒产,即麦季丰收后生产队却硬说没有达到“三定”产量不同,河村却是以黑地的存在而增加村庄的总产量而非单产,进而为农民的私分提供基础。这种私分并非以人头进行平均分配,而是依据劳动投入进行一定比例折算后“私分”的。

在乡村治理的实践中,村干部作为重要的行为主体,其必须有效地协调基层政府和普通村民之间的关系,即一方面需要完成基层政府所下派的各种工作(其中最为重要的便是公粮税款的上缴),另一方面又要保障农民的基本生活。村干部的“瞒地”不仅使得国家不现实的任务与指标得以“创造性”地完成,同时又借助这些“黑地”保障了农民最基本的生存资料。这个客观上保证了此一时期,乡村治理的村干部与村民之间存在“共利互惠”。就黑地在村庄治理中的作用,同样是村干部的郑某讲:

以前我们常说,手中有粮心不慌。在集体化那会儿,虽然人都很单纯,政府说什么大家还都很配合,村干部的工作也好做,但要说那时我们村干部要是没有那600亩的黑地还真就心里慌。那时村干部要说好当也好当,要说不好当也不好当,老百姓给集体干活总得要有饭吃,上面定的粮食计划又冒进。要是没有这些个黑地,我们真就没有应付,干部的工作也就没有办法做了,顾着上面就顾不着下面,顾着下面就又顾不着上面。有着这些(黑)地,我们就好协调。至少能够保证老百姓辛辛苦苦干一年能够吃个饱吧。(访谈记录HCHDZMJ0901)

在村干部郑某的讲述中可以发现,村干部“瞒地”的行为使得村集体得以有能力来协调此一时期国家与村民的之间冲突的利益诉求。此一时期,当国家基于现代化资本积累与工业化发展的需要从农村汲取资源时,村干部通过“瞒地”创造性地来进行应对,保障了农民基本的生存需要。戴慕珍(1989)在其《当代中国的国家与农民》之中曾描绘了人民公社时期精英与大众之间的庇护关系,指出基层生产队干部总是面对着有限农业收成与各方要求之间的矛盾,因此寻求各种策略以减少上缴国家的配额从而获得更多的截留;上层官员为基层干部的这些活动空间提供庇护,以换取基层干部在其他政治事务上的服从与忠诚(纪莺莺,2012)。虽然戴慕珍已发现了这种庇护现象的存在,但她将这种庇护主义政治视为是“商品、资源和机会的分配处在个体权威的控制范围之内”的必然结果。事实上,除了这种宏观体制的因素之外,农民的公平观亦起着重要的作用,即农民在内心中认为“辛辛苦苦干了一年就该吃个饱”,这种付出—回报之间的公平观令其对村干部在进行村庄治理时必须回应农民的公平诉求。正像那位老村干部所回忆的,“我们村每年没有不私分的,不私分老百姓就没有了积极性”,即瞒产私分不仅确保了农民的生存需要,同时也保障了集体生产的有限效率。

回顾这一时期的河村村庄治理,黑地在其中扮演了重要的角色。虽然此一时期,国家赋予村干部较大的政治权威,但这一权威资源并不能够成村庄治理的唯一资源。换言之,村干部并不能仗着国家的支持而对农民进行管理,他们必须借助各种物质性的资源来辅助治理;与此同时,村干部亦必须回应农民的公平观念与生存道义诉求。黑地的存在使得村干部可以在上级的汲取政策与农民的生存保障之间进行某种平衡。村干部通过将黑地的产出带入到整个分配之中,不仅可以保障上级任务的完成,同时又能够最低限度地满足农民公平观念与生存的诉求。对一般的村民来说,黑地的多少也不是他们所关心的,他们更关心年终时有多少粮食可分,自己基于公平观念与生存道义的诉求能否兑现。黑地则成为村干部应对国家公粮汲取以及农民生计保障和积极性动员的资源与砝码,村干部利用它在国家和农民之间达到某种平衡。

四、占田与黑地:农民的生存术与乡村干部的治理术

1980年代初,河村实施了分田到户的经营耕作方式。集体化时期积累的黑地与其他土地资源一起分配到各生产小组,由各小组再度平均分配给农户。在这一过程,黑地只是在村庄层面存在,而对于具体的农户而言,其每一块土地都需要交粮纳税。黑地在村庄层面存在的意义则在于其有助于降低公粮和税费标准[5][⑤]。虽然在分田到户之初,村民及村民小组没有“黑地”,但在随后的日常实践中,河村农户的黑地则以不同的方式再次被生产出来的。

(一)“越种越多的地”

集体化时期,在河村五、六组的地界上曾建有一个占地面积为四十余亩的国营种子试验场,其主要用于当地作物品种的改良。1986年种子试验场解散之后,原属于试验场的耕田则被邻近村民所“瓜分”了[6][⑥]。这四十余亩不计税的“黑地”被两个小组的村民瓜分之后,这两个小组的亩平公粮与税费款较之以前有所降低。同样是旧有制度的“遗留”,位于河村十组辖区内的知青居住、生活区也成为邻近小组“黑地”的一个重要来源。

无论是种子试验场的耕地还是知青点的居住点,其土地的产权原本并不属于河村任何一个小组所有,当试验场解散、知清返乡后,其土地产权在实践中变得无法兑现。当产权的主体无法“在场”时,就近的村民径直瓜分和占有了不属于他们的耕地。对于“黑地”所带来的“收益”,乡镇干部都未表示异议。在乡镇干部看来,“别人多获得的收益只要不降低自己的收益便可以接受”,即只要村里能够配合完成税费征收,其具体的治理方式则不加以干涉。

除了上述因制度遗留造成的公地黑化之外,分田到户之后基层政府的行为也促成了农民承包地的黑化。1983年河镇政府以行政手段推进了一项“逼民小康”的措施——动员村民在房前屋后挖建鱼塘。这一政策的初衷是乡镇领导希望农民在粮食保障之后,通过自行喂养水产来提高生活水平(能够顿顿吃上鱼)。河镇政府动员农民家家户户在房前屋后挖一个三五分地的精养鱼塘,在鱼塘内养鱼、泥鳅和鳝鱼等水产。为了推动这一政策,河镇制定了货币化的奖罚措施,即不挖精养鱼塘的农户罚款200元,挖的农户则奖励200元。由于挖鱼塘所占的面积可以从税费面积中扣除,加之有奖励机制的促动,河村几乎家家户户都挖建了鱼塘。但乡镇领导“逼民小康”的措施并不切合当地的实际,不单是天旱时节鱼塘时常干涸,且猖獗的强盗常常趁农户外出或休息的时候将鱼塘的鱼一盗而光。在该政策推行三五年后,这些鱼塘中的绝大部分被农民们还原为耕地。但这些耕地在转化成鱼塘时从耕地面积中扣除后,并不再随着其从鱼塘返还为耕地时再度补回,于是这些鱼塘还原的耕地则成为了农户自己的黑地。

(二)“越走越窄的机耕道”

在河村,组织农民修筑、整理农田间的机耕道是分田到户之后村组干部的一项重要工作。修筑机耕道主要是为了便于村民生产耕作,但这一便民利民的工程却总被村民利用来拓展自家的黑地。河村一位原小组长程某向笔者描述了机耕道频繁修筑背后的隐秘:

每次修机耕道,我们打的报告都是一米宽,也是按1米作的计划,事实上也是按照1米的标准宽度从道路两旁耕地户主的面积上扣除的。但农民在实际作路(修路)的时候,往往就只挖七八分,因为七八分就基本上可以通拖拉机或牛拉的板车了。等机耕道修好之后,道路两旁的农户在犁田时往往一次多犁一把,这样过了三五年机耕道就窄得无法通行,于是又得再修一次机耕道,再作计划,再扣除耕地面积。这样一条机耕道二十年修了四次,路一点都没变,反而还窄了,但路两旁的地在帐面上却减掉了三米,这就成了黑地。(访谈记录HCHDCGF0903)

河村的机耕道越走越窄,虽然只是哈丁(Garrett Hardin)(1968:1243-1248)“公地悲剧”(Tragedy of the commons)的再现,但值得深思的是,在村民不断“蚕食”机耕道时,缘何其他村民和村组干部都无动于衷。对此,河村的小组长解释道:

你要说农民为什么老爱刨机耕道?这或多或少跟老百姓爱惜土地的心情有关,多刨一点是一点,刨来了就是自己的了,总能够多插把秧,总能多收把谷吧。要说这也就是农民素质低了,就是想多沾些便宜。两旁的村民刨了机耕道,过往的村民当然就不方便了,村民们虽然有意见,但很少与刨路的村民发生纠纷,这个时候村民只会来找我们干部,要求我们再组织修筑机耕道。平时,我们干部对村民刨路也就睁一只眼闭一只眼,我们犯不着为这些事情与村民闹矛盾,我们的工作(计划生育、征粮纳税)都还要靠他们配合呢。(访谈记录HCHDCGF0904)

从村组干部的上述解释中可以发现,村组干部因为在日常的事务上往往需要求诸于各村民们的配合与支持,虽然村组干部内心里认为农民蚕食机耕道是不合理的,但其绝不会为了公家的事情而与当事人去扯皮。更为关键的是为公家的事而与本村组农民发生矛盾的村组干部明显是“胳膊肘往外拐”,这同村组成员对其“自己人”的定位是相冲突的。村组干部会极力地避免被村民排斥在“自己人”的圈子之外,因为一旦被排斥在外,不仅其执行“上面”安排的工作时无法得到村民的支持与配合,而且其在村庄的正常的社交互动也将受到影响。由此,对村民蚕食机耕道的行为也是睁一只眼闭一只眼,待路况实在无法通行之时,则再作扣除耕地面积重新修筑的计划。

(三)“越量越少的田”

从分田到户之后至农业税费改革之前,河村各小组通常每隔几年都会进行重新丈量或调整土地,这种丈量与调整主要是以小组为单位进行,即各小组的土地只是在本小组内进行丈量与调整。这种土地的丈量与调整亦成为了村民黑地产生的“温床”。

由于调地对于小组内成员的婚丧嫁娶等人口变动而言,始终具有滞后性,且由于土地因肥瘦旱涝而存在质量不均,调地总是不可能满足所有村民的要求,也不可能完全平均地分配。在这种情况下,土地的丈量(无论是普通的测量还是调整土地前的丈量)过程中,“灵活把握”则成为村组干部摆平上述矛盾的主要手段。

调地最难的就是平均,面积大小当然好平均,但这块田肥,那块田瘦,这边容易旱,那边容易涝,你说这该怎么平均。我们这个时候做工作,该马虎就马虎一点了。你这块地不是瘦吗?不是容易旱或涝吗?丈量的时候我就手松一些。一亩地我就量出个六七分来,这样当事人心里也就没有意见了。(访谈记录HCHDZXG0908)

在田块面积的测量过程中,对于土地质量较差、易旱易涝的土地,村组干部在测量时总有意识地将其面积测得小于实际面积;对于无法及时补给土地的家户或贫困家庭,村组干部也会“仁义”地将面积测小,而作为对其的补偿和帮扶。不仅如此,村组干部在土地丈量或调整时,总是倾向于对平时支持其工作或关系较好的村民予以“关照”—— 村组干部会在测量土地时有意识缩小面积——这亦印证了戴慕珍所分析的庇护关系的存在。在此过程中,通过“黑化”土地来实现对配合其工作的“积极分子”的奖励与回报成为了村组干部的一种治理手段。将“黑地”作为一种治理手段并不仅仅针对积极分子使用,它还被广泛地运用在村庄社区内其它成员身上,特别是大社员[7][⑦]身上。村组干部为了谋求大社员对其的支持或不捣乱,而会以黑地等方式“收买”大社员,与其建立某种互惠的私人关系。此外,黑地也是村组干部处理纠纷的一项手段,在某项具体纠纷的处理上,村组干部因为种种原因而使得某一方利益受到部分损伤后,村组干部便会利用在测量土地时减少一定的面积来对其进行补偿。如此,也形成村庄内部的一种预期,村组干部协调纠纷时此时虽有些不公,但彼时他会在另一事情上对其进行补偿。

回顾这一时期河村“黑地”的产生与分配逻辑则可以发现,农民对土地的高度依赖是黑地产生的重要原因。在人民公社解体、家庭再度成为农民生产生活的基本单位时,农业“内卷化”(involution)困境[8][⑧]再次出现。导致此一时期农业“内卷化”再现的一个直接原因就是农业劳动力的急剧增加,这一方面是因为农业人口绝对数的增长,另一方面则是由于女性劳动力的被利用。在集体化之前,河村的传统农业劳动力以家庭为单位被组织到农业生产之中。在家庭内部,以年龄和性别进行劳动分工的传统模式仍占据主导,即成年男性劳动力从事田间耕作,成年女性劳动力做家务、照看孩子,老年和未成年的劳动力主要是放羊、牛,捡粪或帮做家务。在人民公社时期,政府提倡女性积极参加农业生产,特别是大寨创造出“铁姑娘精神”后,河村女性纷纷以“铁姑娘”为榜样,从家庭走向田间,成了农业生产的重要劳动力,女性劳动力和男性劳动力从事同样的工作。人民公社解体后,农业生产经营再次恢复到以户为单位,女性已成为与男性同等重要的农业劳动力。家庭联产承包责任制实施后,农民的生产积极性空前高涨,但农业生产未能摆脱“内卷化” 的陷阱。因为与家庭劳动力相比,户均耕地相对稀少;由于资金短缺、技术落后,农民风险意识淡薄,加之城市务工市场未开放,农民难以获得替代性职业,只能将过剩的劳动力投入到仅有的少量土地上,这也是理性农户的最优化选择。(狄金华、钟涨宝,2012)在这一背景下,土地这一生产资料的稀缺性便被凸显,尤其是在经历了人民公社的阶段后,当土地再度分配给农户自行耕种时,农民便有“守着这些田过一辈子”的想法。对于普通农户而言,土地不仅是自身耕种“刨食”的基础,也是他们留给子孙最主要的家产,所以他要尽可能地守住并扩大承包地的面积。如何守住这些田,并尽可能地扩大它的面积则是农民处心积虑思考的问题,而这一时期黑地的产生正是农户在这一逻辑下实践的结果。如果说,黑地是农民在上述逻辑的基础上与集体(包括村庄和小组)进行的隐藏的“小动作”,那么农户之间的地界纠纷这是同样逻辑下的公开博弈。在1980年代,河村农户之间因为地界而产生的纠纷甚为常见,因为农户认为现在土地分到户,自己多占一分就能够为子孙多留一分。这种观念只是在1990年代中后期,随着外出打工以及挣钱后搬出村庄的农户增多,农民开始发现为这些事情争吵变得“很没有意思”,反而“把自己人做小了”。

五、黑地治理的变奏:意外后果及其治理

如果说在1990年代中期之前,黑地在河村的治理中尚发挥着积极作用,一方面它成为村组干部与村民间润滑剂,同时在村组干部权威日渐丧失的背景下,其成为了村组干部所能够动员的少有的治理资源;那么随着1990年代中后期全国性农业税费负担的增长,外部的危机在黑地这一“酵母”作用下,则引发了河村新的治理危机。

(一)“不一样的黑地不一样的税费”

如前所分析,黑地的产生,特别是分田到户之后村庄内黑地的产生往往是村组干部进行村庄治理产生的一种结果,它被作为一种治理手段来摆平小组里的各种纠纷或推动各种政策实践,但是也正是由于黑地的存在,导致的组别之间的税费差异而引发了新的治理危机,各小组之间因黑地面积不同,而在农业税费缴纳上存在较大的差异[9][⑨]。

在村里各小组的黑地面积是不一样的,五组、六组那个时候占了(种子)试验场的地,十组占了知青点的地,这些地没有上计税面积,所以他们的黑地就多。有这些黑地垫底,这些小组的亩摊税费就少。但这样,小组里黑地少的工作就难做了啊。老百姓意见就大:凭什么一个共产党的天下,税费就不一样呢;同样一个村,一个党支部领导下的村庄凭什么我们要多交税费。小组长去收税费,老百姓就说我们小组长不得力,胳膊往外拐。(访谈记录HCHDZXG09011)

由于各组之间黑地的不均致使各组的税费标准差异甚大,税费较高的组民不仅不愿意交纳税费,而且认为自己小组的组长没用,不会为组里“扒本”。组民往往以“同样一个村,一个党支部领导下的村庄凭什么我们要多交税费”来否认村庄各组间税费不均的合理性,由此拒交税费。高税费组村民的拖欠与拒交反过来又直接影响到较低税费组的村民,后者又以“别的小组农民都不交税费,我们凭什么交”而拒绝交纳。不仅如此,他们也将前来催缴税费的小组长贴上“胳膊往外拐”的标签。

(二)“揭盖子”:黑地的自查

在河村,具体农业税费的征收工作主要是交由小组长来催缴,各小组具体如何征收,村干部并不关心。当税费征收工作成为一种制度性工作时,无法完成这一任务的小组长只能说明他个人能力有问题,而这样的小组长在自己的工作岗位上很难继续下去。于是在1990年代中后期,河村小组长的更替是极为频繁的。1998年河村三组新上任的小组长开启了一项小组内黑地自查的工作。

1998年下半年我被推选为小组长,说实话我不愿意担任这个小组长,因为这个工作不好做,前几任都是因为税费没有收上来被挎(注:免职的意思)下来的。我上来时,我们小组的税费是每亩105元,要说也不是村里最高的,算中等偏上吧。我当时想怎么才能够让老百姓心服口服地缴税呢?大家意见最大的主要还是与其他小组比,我们小组的(税费)偏高了,但我们都知道高的原因在哪。所以我还是从地着手,我上来第一件事便是清查我们小组的家底,我组织村里的老会计、组中有威望的村民以及村民代表田清查组内田块的面积。我其实算准了老百姓的心思,他们虽然知道自己有没有缴税的黑地,但不知道别人家有没有、有多少,他们想“也许比我还多,彻底清查出来,都透亮一些,也可以使税费减轻些”。结果就这样我们开始清查黑地,效果还不错,小组的亩平税费负担由105元降低到97元,我们去收税时老百姓还蛮高兴。(访谈记录HCHDCGF0907)

河村三组这一以“清查黑地”为目的的行为并没有受到任何阻力,甚至受到组内村民的欢迎,部分是因为清查黑地行为保持了透明度。更为重要的是,自分田到户以来,因为种种原因而形成的“黑地”使得村民对他人的土地数目是多少也不清楚。“我知道自己家有些黑地,但我不知道别人家有多少面积的黑地。也许比我还多,彻底清查出来,都透亮一些,也可以使税费减轻些”,这成为了三组村民们的普遍心态。确实如村民所预期的那样,在这次清查黑地行动中,三组共清查出黑地四十余亩,当这些黑地如同其它耕地一起承担税费后,三组的亩平税费负担由105元降低到97元。

(三)多米诺骨牌效应:从小组清查到全村清查

如前所分析,由于各组之间黑地的不均致使各组的税费标准差异甚大,河村税费的难以收取以及村民与村组干部矛盾冲突加剧。这场由各组间黑地不均造成的税费标准差异,经由农民公平观的作用而形成了河村村庄治理的一次危机。

当时村长上任时,我是会计。他很有魄力,也很有眼光,他知道问题在黑地上,就拿黑地开刀了。这个想法跟三组的清查黑地有关,是受三组的启发,但也可以说是被三组清查逼着没有办法。但怎么查呢,要是把大家的黑地都查了收了,老百姓也不答应。后来,我们就出了个主意,把小亩变成大亩,以前660平方一亩现在就按800平方算一亩。方案出来,大家都满意,我们就这样查了。(访谈记录HCHDMGQ0902)

当新任村长上任进行全村土地测量时,为了保障农民拥有“黑地”的“基本权益”以推动这一清查工作,河村统一制定了测量标准,将一亩的标准由660平方米扩大到800平方米,即河村村民所讲的由“小亩”变成“大亩”,这样新标准的一亩事实上就相当于原标准的一亩二分地。清查完河村的土地,村委会将全村的税费任务依照新测量的土地面积平分并落实到各小组。这场将“黑地”平均化的方式,虽然并没有改变黑地的性质,但改变了黑地的分配,即由不均变成平均,由此而解决了村民因税费不均而拒交税费以及同村组干部所发生的矛盾,从而化解了一次危机。

促使这场通过黑地来解决由黑地所引发的治理危机的实践能得以实现,一个重要的原因是农民公平观。在小亩变大亩的黑地清查之前,起初最先有不公感的是那些税费负担较重的组民,他们亩均的税费比最低的税费要高出近20%。他们将这种不公直接指向了小组的代理人——小组组长,认为是小组长的工作不力才造成了其税费负担重,于是拒绝配合小组长的税费征收。负担高小组组员不交纳税费的行为令那些税费较轻的小组组员同样产生了不公,即“凭什么别人不交,而我们要交”。于是,在村庄层面达成了清查黑地以促成全村村民公平交纳税费的“共识”。除了上述农民公平观的影响外,村组干部的更替往往提供了清查“黑地”的改革的契机,因为黑地的产生往往原是村组干部摆平关系,进行社区治理的一个结果,如若原村组干部自己再将这些给了农民好处的黑地再清查出来,在村组干部看来这就如同是自己扇自己的嘴巴,于是其在任期间往往是很难产生改革动力,而新上任的村组干部则更容动用此类改革。

值得注意的是,面对这一波波的黑地清查浪潮,乡镇干部仍然不闻不问。在乡镇干部眼中,其最为关心的是税费征收问题,即只要村庄能保质保量地完成税费征收工作,至于税费总额如何在村庄社区内部分配,他们并不关心。对于这些有着丰富基层经验的乡镇干部,他们自然知道河村黑地的“猫腻”,但他们并未对这一现象的合理性提出过任何的质疑。从这个意义上,黑地的存在也是乡村两级的某种默契:乡镇默认黑地的存在,村庄及时地交纳所应交的税费。

六、通过黑地的治理何以可能:制度结构与庇护主义

前文通过对河村近半个世纪以来村庄治理中黑地的产生、演变进行勾画,黑地在村庄治理中的角色也随之得以呈现。在展现更深入的分析之前,显然需要解决一个前提下的问题,即缘何黑地能够在基层干部的“眼皮子底下”持久地存在。只有理解了这个前提性的问题,探讨黑地治理的绩效才有可能。

(一)国家权力渗透的有限性

在帝国时期,由于治理理念的影响,治理者始终认为,乡村社会治理的最佳方式不是依赖于官方的强制性措施与刚性的规范,因为律法的约束和刑罚的阻吓不仅成本高昂而且治理效果也颇为不佳;相反,民间的自我管理、互助合作,以及在自愿基础上达成的公益事业共建则才是实现乡村社会内部有效治理的途径(李怀印,2003:106)。正是因为如此,当国家权力的渗透能力不及时,其无法有效地监管基层土地的变更,进而无法肃查黑地。虽然晚清以将,经过持续的国家政权建设,国家力量不断渗透到基层社会,但是国家控制整个社会的能力总是有限的。即便是在总体性社会时期,国家权力的渗透仍然无法消除地方社会黑地的产生与延续。究其原因,则是因为在等级制之中,中央国家无法有效地获取基层社会的信息。处于等级制之中,由于机会主义的存在使得信息不对称的现象总是无法避免,为此代理人总是有意或无意地隐瞒某些信息;而上级由于控制范围过大,控制参数过多,缺乏成本低的控制参数以及有效的组织竞争和公共信息渠道,而使得社会可以有更大的空间来完成或拖延上级的任务(李猛等,1996)。集体化时期河村黑地的产生事实上也是地方干部在这一体制所预留的空间内进行的策略性应对。在集体化时期,上级给河村下达了“非正常”的粮食生产指标的同时,仍给予了各村独立实践、创造性完成任务的空间;或者说在“大活人不能被尿憋死”的逻辑下,河村村民制造了一定的空间,即河村通过黑地的方式,将隐瞒地的产量均摊到其他土地上以实现粮食的纲要达标,并获得可以私分的粮食。在这一实践中,国家的任务被“圆满完成”,同时地方社会的“猫腻”也得到了兑现。

与此同时,河村黑地的演变历史也表明,予以基层一定的剩余控制权是权威体制的一个基本治理策略。权威体制与有效治理之间始终存在着矛盾性,这一矛盾是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致,作为这一矛盾的应对机制,中央政府在制度安排上总是允许各地政府在执行过程中针对当地具体状况的应变处理(周雪光,2012:17)。这种剩余控制权的给予不仅令基层社会拥有了一定的自由裁量空间,同时亦为地方社会的“变通”策略(孙立平、王汉生等,1997)实行创造了空间。河村基层治理中的黑地演变表明,行政发包制(周黎安,2008)的践行预留给乡土社会的行为空间和乡土社会自发创造出的空间使得乡土社会在村庄内部的管理上具有极强的自主性,这种自主性并不是基于村民自治而形成的规范性行为;相反,其是基于象黑地等一系列资源基础上灵活摆平各种问题的自由与自主。正是这些物质性治理资源的存在,它令村组干部在进行村庄治理时即使缺乏权威,亦能够通过资源的调配来实现基层社会秩序的达成。

(二)庇护政治下的互惠与交换

如果说中央政府因权力无法触及地方社会而无法有效地清查黑地,那么对于基层干部而言,黑地这种“小动作”显然无法逃脱他们的“法眼”。在这一前提下,黑地缘何能够持续存在?如果说在委托人与代理人信息不对称的情况下,代理人尚可以通过隐瞒某些信息,并利用相对于委托人的信息优势来谋求自身的利益(李猛,周飞舟,李康,1996:147),那么有“谋利型政府”之称的乡镇基层政府,何以会对村庄内的黑地“睁一只眼闭一只眼”,而不是将“黑地”白化,进而增加税收,扩大自己的乡统筹?对这一问题的追问则构成对基层政府治理行为的讨论。

在对人民公社时期农村社会的分析中,戴慕珍通过庇护关系的视角来观察精英与大众的互动,揭示了共产主义政治体系中个体公民追求利益的方法。她指出,看似“腐败”的行为在地方层面上都自有其理性的基础,基层生产队干部面对着有限的农业收成与各方要求之间的矛盾,因此寻求各种策略以减少上缴国家的配额从而获得更多的截留(纪莺莺,2012:69)。基层干部的“反行为”(高王凌,2006)并不是对上级官员及既有体制的反抗,上级官员在“睁一只眼闭一只眼”中完成了与下级官员之间的理想“共谋”(collusion):上级官员为基层干部的这些活动提供庇护,以换取基层官员在其他政治事务上的服从与忠诚(纪莺莺,2012:69)。正是上级官员与基层干部之间的“庇护关系”的存在才使得“共谋”的发生成为可能。戴慕珍(1989)认为“庇护关系并不是对共产主义体制的背离,而是从共产主义体制中生长出来的”,只要商品是稀缺的,只要是实行中央集权的分配体制,只要对商品和机会的控制是个人化的,人们获得这些资源的机会是不平等的,庇护主义的政治就会存在。在戴慕珍的研究中,上层官员为基层干部“腐败”行为提供的庇护,换取的是基层干部对上级官员个体的忠诚与服从。但与戴慕珍强调庇护主义背后庇护者与被庇护者之间的私人性的忠诚与依附性关系不同,河村黑地产生及其演变背后更多的是凸显了庇护政治下的互惠与交换。对于基层乡镇政府和乡镇干部而言,在意识形态上的忠诚远不如在实际工作中予以配合与支持来得实在,虽然村组干部的忠诚可能强化其行为的配合与支持,但要确保村组干部的忠诚却需要满足其多方面的诉求,特别是其个体性的诉求(如经济上的回报、仕途上的升迁等等)。在驻村干部不断轮换的背景下[10][⑩],乡镇的干部(特别是驻村干部)对河村黑地的存在“睁一只眼闭一只眼” 并不是期望村干部对它/他产生私人性的忠诚,而是基于治理实践的现实考量:一方面是为了减轻自己的工作压力——黑地的存在确实使得村庄能够以较小压力收齐规定的税费与公粮,这客观上减轻了自己催缴税费与公粮的压力;另一方面,这也构成了对村组干部工作的一种支持,它将换取村组干部对自己工作的支持,如计划生育工作的落实、税费与公粮的催缴等等。

(三)村社伦理中的公平与道义

如若将分析的目光从乡镇干部正式的角色身份上移除,转而关注生活化的乡镇干部,则可以发现河村所在乡镇政府的干部主要都是农村提拔出来的“招聘干部”,他们大多数都是本镇镇内的人,在这样一个半熟人的乡土社会之中,其行为实践或多或少都需要遵循乡情的原则,他们谙熟乡村社会内部处事的原则,特别是乡村社会的公平与道义原则。他们自己也认为,如果能够在工作期间帮助自己家乡的父老乡情多沾些“福利”,也是他们会引以自豪的,其本人也会得到村民认可。在河村调查时,河村村干部反复提到乡镇驻村干部在黑地处理如何配合村里。

在河村,同情并帮扶贫弱者是村社伦理的历史遗留。因为这一村社伦理的存在,社区内那些新增人口多,但无法就调剂地的农户往往会得到组长的同情,在土地测量时获得偏袒。这种“合情”的偏袒通常并不会影响整个村组既有秩序,即其他村民并不会争之效仿,这也是村社伦理在社区内存在着广泛的社会基础。正如费孝通(1998:70)所说,在稳定的社会中,地缘不过是血缘的投影,在小组内部,各村民之间多是血缘与姻缘的拓展。由此而形成组内的认同,并在小组内部形成密集而错综的人情网与互动网。处于这种网络之中的村组干部被村民视之为自己的“代理人”和“代言人”;因此如若小组长较真地争夺被农户蚕食的机耕道,则会被村民们所不齿;相反那些能在村里为小组村民争回各种好处的村组干部则被称之为能干的好干部。

七、通过黑地进行治理的观念基础:制度嬗变与公平观变迁

虽然本文在开篇即亮出了自己的研究旨趣,即考察治理资源在治理实践中的演变与功能,但在具体的分析与阐述中笔者仍然无法回避“同样的治理资源缘何在不同的治理实践中产生不同的治理绩效”,其中最为核心的影响变量便可能是农民的公平观。将农民公平观置于特定的时空结构之中,分析制度的嬗变如何影响公平观的变迁,并由此探析公平观变迁对治理资源的分配产生的复杂影响则可能更加接近治理资源分析的内核。

在集体化时期,河村的黑地以及农民的公平观与此一时期的宏观制度结构是密切相连的。在中华人民共和国建立初期,西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分已经没有调整余地,加之周边地缘政治环境险恶,中国必须工业化以“自力于世界民族之林”;工业化必须完成“资本的原始积累”;而原始积累不可能在商品率过低的小农经济条件下完成。于是中央政府不得不在全国范围内推进一次史无前例的、高度中央集权下的自我剥夺制度:在农村,推行统购统销和人民公社这两个互为依存的体制;在城市,建立计划调拨和科层体制;通过占有全部工农劳动者的剩余价值的中央财政进行二次分配,投入以重工业为主的扩大再生产(温铁军,1999)。在这一宏观制度背景之下,农民被囿于村社之内,束缚在土地之上,农民同国家的关系也主要是建基于土地之上,即国家依据土地来征收粮食与税费。虽然此一时期,国家借重于其建构的“权力的组织网络”(强世功,2001),便捷地使用各种行之有效的宣传手段(如“树典型”、开现场会、参观等),通过各种正规与非正规的组织和渠道,将其所认定的政策、方针传达到每一户农民(周晓虹,2012:92),农民也可能迫于制度约束而屈从,但农民基于生存而形塑的公平观则可能成为制度约束的底线,即“不论怎么样,你总不能不让老百姓辛辛苦苦干一年还吃不饱吧”。这种公平观的形塑更多是源自村社伦理中最基本的生存道义原则——在任何时候,维持一个人最基本的生存需要诉求都就有天然的合法性。正是在这一公平观下,农民在集体化时期对生存保障的诉求才促使河村的黑地得以产生。与其说河村干部是集体化时期黑地的缔造者,还不如说黑地是他们回应农民公平诉求的一个策略性产物。

家庭联产承包责任的实施使得家庭重新成为农民生产生活的基本单位,在此时,土地构成了农民最重要的生产资料。重新获得土地自由耕作权的农民对土地的占有产生了较为长远的预期,“要守着这些土地过一辈子”,“将这些土地留给自己的子孙”。这种长远的预期使得农民对土地的占有具有内在冲动性。与此同时,在城市劳务市场尚未开化的背景下,农民无法外出务工以将家庭内部的剩余劳动力转化成为家庭收益。在此背景下,农民“发家致富”的途径一方面是扩大自家拥有土地的面积,另一方面则是要加大对土地的投入以换取单位面积土地上产出的增加。正是因为如此,农民才热衷于圈占公共的土地(如蚕食机耕道等),与此同时,村组干部将“黑地”作为一种治理资源来“摆平”村组的治理时才具有较明显的效果。

在1980年代以后,由于黑地在农户间的不均衡占有引发了农民的“相对剥夺感”,进而产生了1990年代后期以税费征收难为表征的治理性危机。虽然河村村民都觉得在1998年之后农业税费负担已经很重了,但最终促使税费拒交行为产生的原因则并不是税费本身,而且各组之间税费的不均。这种由各组之间黑地比例不同而导致的税费差异使得组际之间税费差异突破了村民所承受的范围,于是产生了高税费标准者拒交,进而连锁导致低税费标准者也因“不公”而拒交,并引发了各村组村民对自己小组长的不满,由此引发了河村一次治理性的危机。有趣的是,这场由黑地所引起的治理危机最终又由黑地来化解,即村干部通过以小亩换大亩,清查村庄的黑地,将黑地标准化地分配而消解了农民在税费征收上的不公正感,进而化解了上述的治理性危机。

八、通过黑地的治理何以可为:资源属性与治理绩效

周飞舟(2006)对税费改革中农村基层政府行为模式的研究指出,在财政“空壳化”的背景下,基层政府在改变“汲取型政权”角色的同时,并没有转向“服务型政权”,而是在资源紧缩的过程中转化成为了“悬浮型政权”。周飞舟的研究虽然着眼于乡镇基层政权这一政府组织的行为,但其逻辑同样适用于村委会这一“准政府组织”,即在税费改革后,当集体经济不够强大时,村集体的治理动力和能力都大大降低。这一研究视角虽然具有很大启发性,但其在强调物质资源(包括财税、集体经济等)对治理实践的刚性约束时,却忽视了资源属性(而不是资源状态,如有或无、多或少)对治理绩效的影响,因而其解释存在着盲点。在河村伴随着村庄权威的瓦解以及权威资源的流失,村庄治理的资源日益匮乏,其无法实现在传统时期依靠权威、礼俗等软规则和权力来实现村庄的有效治理。同时,外来的法律因其成本和文化基础的原因又尚不足以维系村庄的日常治理实践,于是村组干部便只能使用包括黑地在内的土地等有限的资源来进行矛盾的化解、纠纷的摆平。他们通过运用这些资源笼络大社员等方式来维持村庄内权力与秩序的某种均衡,但这种摆平的结果往往又会积累产生意料之外的后果。河村黑地在近半个世纪的村庄治理中所呈现出的正功能与负功能、显功能与潜功能也预示着同样的治理资源在不同的时空场域中可能产生不同的治理绩效。笔者就此追问,缘何不同状况的黑地在治理实践中会产生不同的治理绩效。

以黑地资源的占有主体来区分黑地的资源属性,可以分为黑地的社区化和黑地的个体化。在黑地社区化的治理实践中,黑地是村集体代表社区成员共同占有,黑地所带来的收益也为社区内的成员共同享有。在具体的实践中,社区的边界具有伸缩性,例如在人民公社时期,河村的黑地由整个村民共同占有,村干部隐瞒了土地最终是降低了整个村庄的亩均“负担”;分田到户之初,河村五组、六组、十组的村民瓜分种植试验场和知青点的土地,这一黑地的占有主体则是三个小组内的成员,其所带收益的分享范围也仅限于各小组。在黑地个体化的治理实践中,黑地仅属于个别的农户,其收益也归特定的农户所享有。例如,当农户蚕食了机耕道后,其所侵占的土地收益仅归其个人所享有。

当黑地的所属权在社区时(即黑地社区化),黑地作为社区“共有”的资源有助于强化社区的认同,巩固社区共同体的地位。正如张佩国(2012:220)所指出,“共有地”就其功能而言具有社区整合的意义。社区化黑地由于其社区成员“共有”的特性,它在收益的分配上遵循着道义经济学的原理。这一道义经济学原理在集体化时期的生产队被阐释为“生产队是由亲戚、邻里、朋友、熟人组织的集体,在实行以生产队为基本核算单位以后,农民在这样的集体中发现了家的利益。生产队中产生出一种集体生存意识,在农业的产生只能维持温饱的时期,这种集体生存意识的通俗表达是‘吃饭靠集体’”(张乐天,2004:505)。不仅一般的农民具有这种预期,生产队的干部也具有同样的责任定位——要对生产队的老百姓吃饭问题负责。正是在这一角色期待与预期兑现的互动中,村干部的内生性权威得以产生与强化,村干部治理村庄的动员能力得到提升。

当黑地的所属权在个体时,黑地虽然有助于增加单个农民的福祉,但其确瓦解了社区共同体的共享价值。分田到户之时,农村土地分配基本在“均分制+定额租”的制度框架完成(温铁军,2000),其中均分制则强调了社区成员权的存在与兑现,村集体需要对每一个成员的生存负责,需要分配每一个成员均等的土地资源。土地资源的平均分配以及依据土地的占有均摊税费这构成社区内成员共享的公平观,当个体拥有黑地时,其实质上就是黑地的拥有者推脱了自己应该承担的税费,而转嫁给了社区其他成员。这种“搭便车”行为构成了瓦解社区共同体的重要力量。

对于中国乡村治理中不同类型资源的分析中,田原史起(2012:6-7)认为在中国农村同时存在三个为地方治理提供资源的领域,即“公”、“共”和“私”的领域,三者分别代表了不同的资源供给原则:“公”代表着政府以“再分配原则”为基础划拨的资源,“共”代表着社区以“互惠原则”为基础筹集的资源,“私”则代表着以企业或私人以“交换原则”为前提供给的资源。对于中国乡村社会而言,“共”较之于“公”和“私”历来所承担的角色都更为重要和关键。如果说社区化的黑地因为其“共有”的属性而强化了作为“共”代表的村组干部的权力,使得村组干部在村庄治理中具有协调村庄事务的能力;那么个体化的黑地本身则是村组干部公权力越弱的表现与后果。当村组干部缺乏了足够的权威,其面对具体的治理实践时(如纠纷调解、税费征收等),黑地本身成为其与农民进行妥协的产物。而黑地个体化后的一个直接后果便是挑战并颠覆了社区成员的公平观,进而否发村庄治理危机。在河村,因为黑地个体化后带来的税费征收危机便是其中一个典型的例证。不仅如此,当黑地成为村组干部与村民之间进行妥协的“交易筹码”时,村组干部在治理实践中的主体性便丧失了,其只是不断使用黑地这一媒介来进行“摆平”术,这种没有战略的战术往往会产生治理者意料之外的后果。在传统的乡土社会,其因为是一个长期相对稳定的社会,村庄内部也有将强的礼俗规范,虽然在具体的村社治理中也可能广泛地使用各种摆平术,但在长时段中进行考察,则会发现具体的摆平术背后的结构性规范的支配。而在当下的乡村,由于急剧的转型与变迁,传统的治理手段和治理资源在瓦解、消逝之时,乡村社会的摆平术日渐成为一种无原则的迁就与策略,这种摆平最终只能缓和而不能解决问题,当旧有摆平效应消逝之后,将只能采用更大的资源来摆平,河村小亩变大亩则是这种努力。

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【作者简介】狄金华,华中农业大学社会学系副教授;钟涨宝,华中农业大学文法学院院长,社会学系主任,教授,博导。



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